常红晓:中国农房抵押贷款的困境洞见
3月24日,中国央行网站公布了农用地和农民住房抵押贷款试点办法。按该办法,中国商业银行可在天津市蓟县等59个县(市、区)发放农房抵押贷款。一旦农民不能按时还款,银行可依法处置农民的住房及宅基地。
这是中国政府解决农民融资难的新举措。如果首批试点顺利、改革能继续推进,中国将有望盘活两亿多亩的农村宅基地,促进农村建设用地的市场化交易,推动农地的资本化,逐步消除在农村推进普惠金融的障碍。
该试点办法明确,农民抵押住房,必须拥有“其他长期稳定居住场所”,并经“所在集体经济组织书面同意”,而且“宅基地使用权必须随同住房一并抵押及处置”。同时,该办法又对农房处置“受让人”有限制,试点能否有效推行,存在巨大的不确定性。
其中最大的悬念在于:该办法第12条规定,农房抵押权一旦实现,当银行处置农房及宅基地时,受让人“原则上应限制在相关法律法规和和国务院规定的范围内”。
此前,中国政府为了推动农地经营权和农房抵押贷款试点,已经全国人大常委会授权在上述59个县(市、区)暂停实施《土地管理法》《担保法》中“宅基地不能抵押”的条款。那么,所谓“相关国务院规定”是什么呢?
最核心的政策就是十多年前一份国务院文件的规定:“城里人不能到农村买宅基地”。2004年10月,中国国务院制定了“国发28号文”,其中明确提出:“加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。”此后,相关国务院文件又多次重申该政策性规定。
如果严格执行这条“国务院规定”,农房抵押贷款就会很麻烦。按道理,农民把住房抵押给银行,一旦无法偿还贷款,银行就有权收回农房及其宅基地。此后,商业银行能否顺利处置这些不动产,是银行是否愿意发放“农房贷”的关键。
但是,如果城市人不能购买农民宅基地,那就意味着商业银行无法处置作为抵押物的农房及其宅基地。如果银行无法处置农民的抵押物,它就不愿给农民发放贷款。或者即使发放,也会非常谨慎。这又会削弱农房抵押试点的效果。
按中国现行法律,一户农民只能有一份宅基地;同时,农民可在本村内转让自有住房及宅基地。但是,当一户农民购买了本村其他人的住房及宅基地时,他就会违背“农户只能有一份宅基地“的政策。这实在是太荒谬了。
这种类似“第二十二条军规”的政策彰显了中国农村政策的混乱。含混不清和自相矛盾的政策造成了诸多问题:1978年以来,城镇化快速推进,城市通过征地和强拆大幅扩张,数亿农民迁入城市,但农村建设用地不减反增。据中国土地部门此前统计,农民宅基地总量已高达2.5亿亩。
这2.5亿亩宅基地,占中国耕地总量的八分之一,被称为“沉睡的资本”,无法变现,无法交易。此次农房抵押政策能否把它唤醒呢?答案是既可能,也不可能。所谓“可能”,就是指一些试点地区可能寻求变通措施。所谓“不可能”,就是说严格执行国务院上述政策,那么此次试点将毫无意义。
从商业银行的角度看,会有变通的措施。比如,当银行处置抵押的农房及宅基地时,城里人虽不能购买,但他可在该村内委托另一户农民代其购买,解决身份合法性问题。此后,这个城里人再与购买人签署相关协议,保障自己对该农房和宅基地的相关权利。
但是,这样做的风险是,一旦代为购买的农户与实际购买人出现纠纷,就会陷入此前北京宋庄“画家村”农房交易的困境:因为城里人不能到农村买宅基地,因此上述交易行为被判无效。由于银行处置的农房及宅基地产权只能登记在购买农户名下,真正购房的城里人将无法合法使用该不动产。
当然,熟悉中国政策制定过程的人也会看到,上述试点办法中对农房受让者的身份限制是“原则上”。既然是“原则上”,那就是说,各试点地区在执行中可能会允许一定的灵活性,会允许一定的政策突破。其中,有一定的想象空间。
如此一来,则又造成改革试点的悖论:本来,改革试点是为了突破过时的法律和政策的束缚,但试点办法却要求维持现行政策。于是整个试点就会变成“雷区”,商业银行、市县主政者、农民都深处其中,惴惴不安,不知何时这把“达摩克里斯之剑”会落到自己头上。
这真是一笔糊涂账,笔者不能不为之扼腕叹息再三。
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